Beleidsnetwerken in een systeem van Multi-Level Governance: "De rol van NGO\'s in het Europees Milieubeleid."

FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

Toelating tot inzage in de scriptie/masterproef (*)

Ondergetekende, . . . . . . . . . . . . . . . . . .

geeft hierbij toelating/geen toelating (**) aan derden, niet-
behorend tot de examencommissie, om zijn/haar (**) proefschrift
in te zien.

Datum en handtekening

. . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . .

Deze toelating geeft aan derden tevens het recht om delen uit de scriptie
te reproduceren of te citeren, uiteraard mits correcte bronvermelding.

-----------------------------------------------------------------------------------
(*) Deze ondertekende toelating wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal
exemplaren van de scriptie/masterproef die moet worden ingediend. Het blad moet ingebonden
worden samen met de scriptie onmiddellijk na de kaft.
(**) schrappen wat niet past

Politieke en Sociale Wetenschappen
Vakgroep Politieke Wetenschappen
Universiteitstraat 8
9000 Gent

Beleidsnetwerken in een systeem van multi-level
governance: “de rol van NGO’s in het Europees
milieubeleid”.

Scriptie voorgedragen tot het behalen van de graad
Licentiaat in de Politieke Wetenschappen

Promotor: Scriptie voorgedragen door:
Prof. Dr. H. VOS Nicolas Moerman
2de licentie Politieke Wetenschappen, optie:
Commissarissen: internationale politiek
Dr. J. ORBIE
Lic. L. TAVERNIERS

Woord vooraf 5

“Sometimes I can see for miles. Through water and fire. From England to America.
I Feel life meet my eyes”.1

Woord vooraf

Bij het schrijven van deze scriptie heb ik de hulp gekregen van heel wat mensen die
ik, langs deze weg, van heel wat lof wens te voorzien. In eerste instantie, gaat dit
dankwoord uit naar mijn ouders die me reeds jaren steunen in de weg die ik
bewandel. Verder, wens ik mijn promotor Prof. Dr. Hendrik Vos te bedanken voor
zijn interesse, het vertrouwen en de vrijheid die hij me het afgelopen academiejaar
geschonken heeft. Daarnaast, wil ik Stefan Welin (desk officer binnen DG ENV) en
Joris Gansemans (Bond Beter Leefmilieu – ex-medewerker van Bart Staes)
bedanken voor hun onbevangen enthousiasme, interesse en ondersteuning bij de
vele vragen die ik voor hen in petto had.

Mijn dankwoord gaat eveneens uit naar Dimitri van Maele (student Sociologie) en
Pieter De Meyer (CAN-E) met wie ik heel wat interessante gesprekken heb gehad
die hebben bijgedragen tot het uiteindelijke resultaat van deze thesis. Tot slot, wil
ik ook mijn vrienden en studiegenoten bedanken voor hun steun en toeverlaat in
tijden dat het wat minder ging.

In de hoop U te boeien met mijn neergepende zoektocht naar de tendensen die
bijdragen tot de positie van de milieubeweging binnen het Europese
besluitvormingsproces, verblijf ik vol verwachting.

Bedankt,

Nicolas Moerman

1 Uit: HARVEY, P.J., Stories from the city, stories from the sea. Universal Island Records, 2000.

INHOUDSOPGAVE 6

INHOUDSOPGAVE

1 Inleiding ……………………………………………………………………………………… 10
1.1 Status Questionis en probleemstelling ………………………………………………... 12
1.1.1. Naar een omvattende benadering van het lobbygebeuren …………………… 12
1.1.1.1 De institutionele setting …………………………………………………………………… 13
A. De institutionele setting: Een systeem van ‘checks and balances’? …… 15
B. ‘Governance’-initiatieven en ‘politieke opportuniteiten’ ………………… 16
1.1.1.2 De aard van de belangengroepen ……………………………………………………… 17
1.1.2 Doelstellingen ………………………………………………………………………………… 20
1.2 Overzicht ……………………………………………………………………………………...…21

2 Het lobbygebeuren in een systeem van ‘multi-level governance’ ………… 24
2.1 ‘Logic of membership’ versus ‘logic of influence’ ………………………………… 25
2.2 Voorbij de marktgeïnspireerde, pluralistische en neocorporatistische visie
van het lobbygebeuren …………………………………………………………………… 26
2.2.1 Kritieken op de pluralistische conceptie van het lobbygebeuren …………… 27
2.2.1.1 Passiviteit van het politieke systeem ………………………………………………… 28
2.2.1.2 Discrepanties tussen ‘Logic of influence’ en ‘logic of membership’ ………… 29
2.2.1.3 Conclusie ……………………………………………………………………………………… 30
2.2.2 Kritieken op de neocorporatistische visie op het lobbygebeuren …………… 32
2.2.3 Relevantie van het pluralisme en neocorporatisme? …………………………… 35
2.3 Naar een ‘beleidsnetwerk’-analyse in een ‘multi-level governance’-setting 35
2.3.1 Beleidsnetwerken: een verhaal van insiders en outsiders ……………………… 36
2.3.1.1 Beleidsnetwerken als machtsstructuren ……………………………………………… 37
2.3.1.2 ‘Access’ en ‘voice’: politisering als strategie ………………………………………… 39
2.3.2 Variabiliteit binnen de ‘multi-level governance’-setting ……………………… 41
2.4 Politieke opportuniteitsstructuren waarlangs beleidsnetwerken tot stand
komen binnen het Europese besluitvormingsproces …………………………… 44
2.4.1 De gewijzigde machtsbalans in het voordeel van het Europese Parlement 44

INHOUDSOPGAVE 7

2.4.1.1 Interinstitutioneel getouwtrek ……………………………………………………………45
2.4.1.2 Breuklijnen binnen het Europees Parlement ……………………………………… 45
2.4.1.3 Beleidsnetwerken binnen het Europees Parlement ……………………………… 47
2.4.2 De Europese Commissie als ‘gatekeeper’ ………………………………………………… 48
2.4.2.1 Beleidsnetwerken binnen de Europese Commissie ……………………………… 49
2.4.2.2 Machtsbestendige constructies en het streven naar governance …………… 51
2.4.3 Beleidsnetwerken binnen de Raad van Ministers ………………………………… 52
2.5 Conclusie ……………………………………………………………………………………… 53

3 De profilering van de milieubeweging op het Europese niveau ………… 54
3.1 Een milieubeweging met vele gezichten …………………………………………… 55
3.2 Hypothese ……………………………………………………………………………………… 56
3.3 De machtsbronnen van de Europese milieubeweging ………………………… 57
3.3.1 De kloof tussen mogelijkheden en verwachtingen ……………………………… 58
3.3.2 Tendensen die wijzen op een ervaren en slagkrachtige milieubeweging … 60
3.3.2.1 Leer- of ‘learning-by-doing’-effecten ………………………………………………… 61
3.3.2.2 De ‘luis-in-de-pels’-functie van de milieubeweging ………………………………62
3.3.2.3 De milieubeweging als legitieme actor ……………………………………………… 64
3.4 Coalitievorming, interne diversiteit en adaptieve capaciteiten ……………… 65
3.4.1 Coalitievorming: een reactief en inefficiënt fenomeen? ………………………… 66
3.4.2 De vorming van coalities: rationele verklaringen ………………………………… 67
3.4.2.1 Structurele achterstelling en sterke oppositie ……………………………………… 68
3.4.2.2 Specialisatie- en schaalvoordelen ……………………………………………………… 69
3.4.2.3 Interne diversiteit en breuklijnen binnen de milieubeweging ………………… 71
A. Donkergroene en lichtgroene milieuorganisaties …………………………… 71
B. Institutionele gevaren ………………………………………………………………… 75
C ‘Free-rider’ gedrag binnen coalities ………………………………………………… 77
3.5 Conclusie ……………………………………………………………………………………… 79

INHOUDSOPGAVE 8

4 De impact van de Aarhusconventie voor de milieubeweging ……………… 80
4.1 De Aarhusconventie ………………………………………………………………………… 81
4.1.1 Pijler 1: toegang tot informatie ……………………………………………………………82
4.1.2 Pijler 2: publieke participatie …………………………………………………………… 84
4.1.3 Pijler 3: toegang tot justitie ……………………………………………………………… 85
4.2 Conclusie ……………………………………………………………………………………… 86

5 Besluiten ……………………………………………………………………………………… 87

6 Bronnenlijst …………………………………………………………………………………… 90
6.1 Primaire bronnen …………………………………………………………………………… 90
6.1.1 Verdragsteksten ……………………………………………………………………………… 90
6.1.2 Officiële rapporten, verslagen, procedures en beleidsteksten van de
Europese Unie ………………………………………………………………………………… 90
6.2 Secundaire bronnen ………………………………………………………………………… 92
6.2.1 Boeken …………………………………………………………………………………………… 92
6.2.2 Artikels ………………………………………………………………………………………… 93
6.2.3 Niet-gepubliceerde cursussen …………………………………………………………… 98
6.2.4 NGO-publicaties, persberichten en jaarverslagen ………………………………… 99
6.3 Mondelinge bronnen ……………………………………………………………………… 101
6.4 Geraadpleegde websites ………………………………………………………………… 101

Inleiding 10

“The environment is everybody's. It is for this reason that administrative decisions which
affect the environment must be transparent, open and must strike a balance between the
general interest to preserve, protect and improve the quality of the environment on the one
hand, the satisfying of specific private or public interests on the other hand”.1

1 Inleiding

Ondanks dat het Verdrag van Rome (1957) geen verdragsrechtelijke basis
verschafte aan de Europese Economische Gemeenschap (EEG) om een heus milieu-
beleid te voeren, brachten tal van interne en externe factoren een ‘spillover’ teweeg
op dit vlak. In het kader van de intracommunautaire handel, maar ook als gevolg
van de toegenomen internationale bezorgdheid en het groeiende publieke
bewustzijn, werd de EEG er stapsgewijs toe aangezet om regulerend op te treden in
milieuaangelegenheden.2 Hoewel het nog wachten was op de Europese Akte van
1986 vooraleer het intern Europees milieubeleid een verdragsrechtelijke basis
verkreeg, werden er (met de diverse hervormingen binnen de Europese instellingen
en de beslissing om de prioriteiten in milieuaangelegenheden voortaan in
meerjarige milieuactieplannen vast te leggen) reeds in de jaren ’70 tal initiatieven
genomen in de richting van een betere coördinatie van dit beleidsdomein.3 Als
dusdanig, zien we een verschuiving optreden in de ‘politieke opportuniteiten’ van de
diverse belanghebbenden en kunnen we deze ‘neofunctionalistische’ (r)evolutie
bekijken als een padafhankelijk proces waarbinnen de diverse belangengroepen

1 Gecit. in: KRÄMER, L., Access to Environmental Information in an Open European Society - Directive
2003/04. in: European Legal Studies, 2003, blz. 3.
(http://www.coleurope.be)
2 Deze toegenomen internationale aandacht kwam niet enkel tot uiting doorheen diverse
milieuconferenties zoals de VN Conferentie van Stockholm (1972), ook tal van gebeurtenissen die
nefaste gevolgen hadden voor mens en milieu gaven de publieke opinie mee vorm.
DELMARTINO, F., Profiel van de Europese Unie. Een inleidend handboek. Garant, Leuven/Apeldoorn,
2001, blz. 187-192.
3 MCCORMICK, J., Environmental Policy in the European Union. Palgrave, Basingstoke, 2001, blz. 47,
101.

Inleiding 11

gedwongen worden om zich op het Europese niveau te profileren: “[…] political
actors in several distinct national settings are pursued to shift their loyalties, expectations
and political activities to a new centre, whose institutions possess or demand jurisdiction
over pre-existing national states”.4

Evenwijdig hieraan, kan ook de opkomst van een belangrijk aantal Europees
georiënteerde milieuorganisaties vanaf de jaren ’80 worden verklaard. In deze
periode verkreeg het Europese milieubeleid niet alleen een verdragsrechtelijke
basis met de Europese Akte, de introductie van de samenwerkingsprocedure
zorgde er bovendien voor dat het Europees Parlement voortaan geraadpleegd
moest worden bij het nemen van beslissingen in milieuaangelegenheden: “Whereas
before the acquis had evolved trough the ‘Community Method’, these new decision rules
greatly increased the European Parliament’s involvement in policy-making and accelerated
the trend towards transnational lobbying and coalitionbuilding”.5 Naarmate de interne
dimensie van het Europese milieubeleid meer vorm kreeg en het Europees
Parlement uitgroeide tot een ware medebeslisser, kreeg het in 1973 opgerichte
European Environmental Bureau (EEB) navolging van diverse internationale
NGO’s, zoals: Friends of the Earth (FoE), Greenpeace International, World Wilde
Fund for Nature (WWF), Climate Action Network (CAN), BirdLife International en
de European Federation for Transport & Environment (T&E),… die zich eveneens
in het Europese besluitvormingsproces trachten te profileren.6

4 Gecit. in: HAAS, E., “International Integration: The European and Universal Process”. International
Organization 15, 1961, blz. 366-367.
5 Gecit. in: JORDAN, A., BROUWER, R. en NOBLE, E., Innovative and responsive? A longitudinal
analysis of the speed of EU environmental policy-making, 1967-97. Journal of European Public Policy
6:3, 1999, blz. 379.
6 WEBSTER, R., Environmental collective action. Stable patterns of cooperation and issue alliances at the
European level. blz. 178-183. in: GREENWOOD, J. en ASPINWALL, M., Collective action in the
European Union. Interests and the new politics of associability. Routledge, Londen, 238 blz.

Inleiding 12

1.1 Status Questionis en probleemstelling

De Europese bevoegdheidsuitbreiding bracht niet alleen de proliferatie van een
groot aantal belangengroepen met zich mee, politieke elites en lobbygroepen zijn –
met het lobbygebeuren in het achterhoofd – eveneens de drijvende kracht achter
deze integratie.7 Kijken we naar de wijze waarop de Europese besluitvorming
georganiseerd is, dan zien we met andere woorden diverse externe spelers
opduiken die zich manifesteren in het interinstitutionele spel tussen de Europese
Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers.8 Ten aanzien van
deze toenemende proliferatie aan belangengroepen in het besluitvormingsproces,
springen er evenwel tal van – veelal waardegeladen – evaluaties in het oog die zich
niet alleen beperken tot een aantal achterhoedegevechten tussen de diverse belang-
hebbenden, ook binnen de academische wereld valt er een grote verdeeldheid op.9

1.1.1 Naar een omvattende benadering van het lobbygebeuren

Ondanks dat de wetenschappelijke literatuur, in haar evaluatie, vaak pluralistische
en neocorporatistische eigenschappen gaat toedichten aan het Europese
besluitvormingsproces, stellen we vast dat beide uitgangspunten een aantal
ernstige tekortkomingen vertonen.10 Vandaar, dringt een omvattende benadering
van het lobbygebeuren zich op. Wensen we de interactiepatronen tussen belangen-
groepen en beleidsmakers te analyseren, dan volstaat het niet langer om enkel de
eenzijdige wens van de belangengroepen in rekening te brengen. Het is eveneens
noodzakelijk om aandacht te schenken aan de belangen van de beleidsmakers. Als

7 COOLSAET, R. en KLEIJSEN, J., Theorie van de Internationale Betrekkingen. Gent, Universiteit Gent –
Vakgroep Politieke Wetenschappen, 2004-2005, niet-gepubliceerde cursus, blz. 122.
8 GREENWOOD, J., Interest Representation in the European Union. Basingstoke, Palgrave, 2003, 310
blz.
9 VAN SCHENDELEN, R., Machiavelli in Brussels: the art of lobbying the EU. Amsterdam, Amsterdam
University Press, 2002 ,blz. 82-83.
10 MICHALOWITZ, I., EU Lobbying. Principles, agents and targets: strategy interest intermediation in EU
policy-making. Publik Affairs und Politikmanagment 4, Potsdam/Berlin, 2004, blz. 27.

Inleiding 13

dusdanig worden de diverse interpersoonlijke en interorganisatorische
beleidsnetwerken als instituties benaderd waarbij wordt uitgegaan van een ruil-
situatie waarbinnen bureaucraten/politici (vraagzijde) en belangengroepen
(aanbodzijde) elkaar op een actieve wijze ontmoeten.11 De vorming van
beleidsnetwerken wordt niet alleen bepaald door de wederzijdse afhankelijkheid
tussen de beleidsmakers en de diverse belanghebbenden, ook de ‘politieke
opportuniteiten’ die voortvloeien uit de institutionele structuur en de capaciteiten
van de belangengroepen om zich te richten tot de Europese instellingen, moeten
mee in rekening worden gebracht.12 Ondanks dat men het werken met beleids-
netwerken vaak gaat verantwoorden vanuit een ‘governance’-discours, wordt het
interessant om te onderzoeken in welke mate de institutionele setting (logic of
influence), bepalend is voor de toegankelijkheid van de diverse belangengroepen
(logic of membership) tot het besluitvormingsproces.13

1.1.1.1 De institutionele setting

De vaststelling dat de setting, structurele gevolgen heeft voor het verloop van het
lobbygebeuren en de uitgangspositie van de uiteenlopende belangengroepen, zorgt
er voor dat we de diverse beleidsnetwerken als machtsbestendige constructies gaan
bekijken. Hierdoor volstaat het niet langer om de strategische acties (voice en/of
access) en lobbyactiviteiten van de diverse belangengroepen op een geïsoleerde
wijze te bekijken en wordt het interessant om de relatie te onderzoeken tussen (a)
de specifieke Europese ‘multi-level governance’-setting waarbinnen we diverse (min
of meer) formele en informele beleidsnetwerken kunnen onderscheiden, en (b) de

11 BLOM-HANSEN, J., A ‘new Institutional’ perspective on policy networks. Public Administration
75, 1997, blz. 673-674.
12 EISING, R., The access of business interests to European Union institutions: notes towards a
theory. ARENA Working Paper 29, 2005, blz. 5.
13 BEYERS, J., Voice and Access. Political practices of diffuse and specific interest association in
European policy making. ARENA Working Papers 02/39, 2002, blz. 1.

Inleiding 14

strategische keuzes waarvoor de diverse belangengroepen (en de milieubeweging
in het bijzonder) staan.14

Directe strategieën (access) Indirecte strategieën (voice)
Administratieve en parlementaire strategie Media- en mobilisatiestrategie
BRUSSELSE ROUTE (rechtstreeks)
- ‘Stakeholder’-consultaties bij voorstellen van
de Commissie
- Actieve participatie in (min of meer)
formele en informele consultatieve
beleidsnetwerken
- Contacten onderhouden met de bevoegde - Contacteren van journalisten
Commissaris of de bevoegde personen - Opiniestukken schrijven
binnen het relevante DG - Persberichten rondsturen en
- Contacten onderhouden met de bevoegde persconferenties houden
Parlementaire Commissie, rapporteur, - Internetcampagnes
schaduwrapporteurs, individuele - Publiceren van analyses en
parlementsleden onderzoeksrapporten
- Contacteren van de diverse fracties - Conferenties en publieke bijeenkomsten
- … organiseren
- Schrijfcampagnes en petities organiseren
NATIONALE STRATEGIE (onrechtstreeks) - Betogingen en acties organiseren
- Contacten onderhouden met de - …
permanente vertegenwoordiging (PV) die
de lidstaat heeft bij de Unie. De PV en hun
attachés hebben zicht op de nationale
bureaucraten die binnen het
onoverzichtelijk geheel aan technische
werkgroepen zetelen.
- Contacten onderhouden met de
sleutelfiguren die het nationale standpunt
bepalen dat binnen de Raad van Ministers
verdedigd zal worden. Cf. DG E en het
CCIM (piloten en expertsysteem)
- …
Tabel 1: Categorisering van de strategieën waarlangs belangengroepen invloed trachten uit te
oefenen op de Europese besluitvorming.15

De reeds bestaande beleidsnetwerken spelen niet alleen een erg belangrijke rol in
het verloop van het lobbygebeuren, ze bepalen dus ook de wijze waarop outsiders
hun belangen kunnen ventileren in dit proces. Afhankelijk van de mate waarin

14 Ibid.; VAN DER EIJK, C. De kern van de politiek. Amsterdam, Het Spinhuis, 2001, blz. 94-97.
15 Vrij naar: BINDERKRANTZ, A., Interest Group Strategies: Navigating between Privileged Access
and Strategies of Pressure. Political Studies 53, 2005, blz. 696.; GARDNER, J. N., Effective lobbying in
the European Community. Boston, Kluwer Law and Taxation Publishers Deventer, 162 blz.; VOS, H.,
Besluitvorming in de Europese Unie. (Een survival kit). Gent, Universiteit Gent – Vakgroep Politieke
Wetenschappen, 2005-2006, niet-gepubliceerde cursus, blz. 24-65.

Inleiding 15

belangengroepen geïntegreerd zijn in de relevante beleidsnetwerken, zien we een
politisering ontstaan die de breuklijnen in de samenleving beklemtonen en van
invloed is op de vorming van nieuwe en/of de samenstelling van reeds bestaande
beleidsnetwerken.16

A. De institutionele setting: Een systeem van ‘checks and balances’?
Aansluitend op deze vaststelling, trachten we een antwoord te formuleren op de
vraag in welke mate de wederzijdse afhankelijkheid tussen de beleidsmakers en de
belangengroepen, voor ‘checks and balances’ zorgen of een ‘positive-sum game/variable-
sum game’ tot stand brengt binnen het politieke systeem waarbinnen er voor elk wat
wils terug te vinden is.17 Dit debat wordt weerspiegeld door de discussies omtrent
het ‘democratisch deficit‘ en wordt bevestigd door de vaststelling dat de economische
weerslag waarmee een gegeven voorstel gepaard gaat, vaak voor een situatie zorgt
waarbij de materiële belangen gaan primeren boven de diffuse belangen van de
civiele maatschappij. Ondanks dat de civiele maatschappij, ‘ownership’ claimt over
het democratisch deficit, zien we bovendien tal van tendensen opduiken die dit
versterken.18 Hierbij kunnen we onder meer verwijzen naar het REACH-dossier
waarbinnen een beperkt aantal NGO’s het moeten opnemen tegen een veelheid aan
machtige, economische en industriële belangengroepen die als gevolg van hun
gewicht voordeel halen uit de wijze waarop de besluitvorming op het Europese
niveau is georganiseerd.19

16 BINDERKRANTZ, A., op.cit., blz. 698.
17 SCHARPF, F. W., op.cit., blz. 73.
18 Deze visie bouwt verder op de ideeën van ‘Alexis de Tocqueville’ (1805-1859) die stelde dat de
civiele maatschappij optreedt als een socialiserende factor in het dichten van de kloof tussen de
burger en de politiek. Vandaag de dag uit dit discours zich in tal van kritieken ten aanzien van de
neocorporatistische tendens waarmee de besluitvorming gepaard gaat. BERNHAGEN, P. en
BRÄUNIGER, T., Structural Power and Public Policy: A Signaling Model of Business Lobbying in
Democratic Lobbying. Political Studies 53, 2005, blz. 45.; HEYWOOD, A., Politics. Basingstoke,
Palgrave, 2002, blz. 218. WARLEIGH, A., ‘Europeanizing’ Civil Society: NGOs as Agents of
Political Socialisation. Journal of Common Market Studies 39:4, 2001, blz. 619-639.
http://www.corporateeurope.org
19 REACH heeft betrekking op de ‘Registratie, Evaluatie, Autorisatie van Chemische stoffen’ en wordt
gekenmerkt door een groots opgezette krachtmeting tussen de diverse belangengroepen waarbij

Inleiding 16

B. ‘Governance’-initiatieven en ‘politieke opportuniteiten’
Met betrekking tot de analyse van de mogelijkheden waarover de diverse
belangengroepen beschikken en het zoeken naar een evenwicht tussen het
procesmatige of resultaatsgerichte karakter binnen het Europese politieke systeem,
dienen we eveneens te verwijzen naar een aantal initiatieven die gericht zijn op het
vergroten van de participatiemogelijkheden van de belangengroepen enerzijds en
verhogen van de openheid, aansprakelijkheid, coherentie & effectiviteit binnen de
Europese instellingen anderzijds.20 In eerste instantie, kan hierbij gedacht worden
aan de initiatieven die de Europese Commissie heeft genomen in het kader van de
‘White Paper on Governance’. Ondanks dat we hier een aantal wezenlijke gevolgen
voor lobbygebeuren kunnen onderscheiden, lijkt een ‘governance’-discours nog
veraf te zijn doordat we binnen de Europese institutionele setting tal van
persistente bestuursstijlen, -tradities en conflicten kunnen opmerken die maken dat
het voor belangengroepen interessant blijft om een gedifferentieerde, ‘advocacy’-
georiënteerde strategie na te streven die de politieke breuklijnen in de samenleving
beklemtonen.21

In onze analyse van de positie van de civiele maatschappij en de milieubeweging,
dienen we eveneens te verwijzen naar het belang van de ‘Aarhusconventie’. Deze
conventie voorziet in een aantal minimumnormen met betrekking tot de toegang
tot informatie, publieke participatie in de besluitvorming en de mogelijkheid om
zich te richten tot rechterlijke instanties in milieuaangelegenheden.22 In dit opzicht
is het interessant om een blik te werpen op de wijze waarop men op het Europese
niveau aankijkt naar de implementatie van de ‘Aarhus’-principes binnen de

de Chemische industrie er alles aan doet om het initiële voorstel zoveel mogelijk uit te hollen.
SCHÖRLING, I. en LIND, L., REACH - The Only Planet Guide to the Secrets of Chemicals Policy in the
EU. What Happened and Why? Brussel, 2004, 81 blz.
20 COM(2001) 428 FINAL, op.cit., blz. 10.
21 KOHLER-KOCH, B., Organized Interests in the EC and the European Parliament. European
Integration online Papers 1(9), 1997, blz. 1.
(http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm)
22 CONVENTION on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access in
Environmental Matters. Aarhus, 1998, 25 blz.

Inleiding 17

instellingen en de organen van de gemeenschap.23 Hierbij kunnen er tal van vragen
worden gesteld over de gevolgen die de implementatie van de conventie zal
hebben op de Europese ‘politieke opportuniteitsstructuren’ en de betrokkenheid van
de milieubeweging in het Europees milieubeleid. In dit opzicht wordt onze
aandacht voornamelijk gewekt rond de vraag in welke mate de milieubeweging
‘locus standi’ verwerft om een verzoek tot interne herziening van een
administratieve handeling in te dienen bij het Hof van Justitie.24

1.1.1.2 De aard van de belangengroepen

Naast het analyseren van de institutionele karaktertrekken die aan de basis liggen
van – het spanningsveld tussen ‘input’- en ‘outputlegitimiteit’ en – de vorming van
beleidsnetwerken, dienen we eveneens te verwijzen naar de eigenheid van de
diverse belangengroepen en de capaciteiten waarover ze beschikken om hierop in
te spelen.25 De fragmentatie van het Europese besluitvormingsproces in meerdere
machtscentra, vereist niet alleen voldoende middelen (budgetten, personeel) in het
opbouwen van de nodige expertise en contacten, het zorgt er bovendien voor dat
het voornamelijk de internationaal en Europees georiënteerde belangengroepen
zijn die – door middel van de Brusselse strategie – toegang vinden tot de Europese
instellingen.26 In dit opzicht kunnen we concreet verwijzen naar ‘Greenpeace’ en

23 TAYLOR, M., Public Involvement in Environmental Decision-Making. blz. 161-162. in: SCHEUER, S.,
e.a., EU Environmental Policy Handbook. Brussel, European Environmental Bureau, 340 blz.
24 TORRENS, D. L., Locus Standi for Environmental Associations under EC Law – Greenpeace – A
missed Opportunity for the ECJ. Reciel – Locus standi after Greenpeace 8(3), 1999, blz. 336.;
COM(2003) 622 FINAL, Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on the
application of the provisions on the Århus Convention on Access to Information, Public Participation in
Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters to EC institutions and bodies. Brussel,
2003, 31 blz.
25 De ‘Resource Mobilisation Theory’ focust zich hierbij op de interne bronnen waarover de civiele
maatschappij beschikt en stelt daarbij een causaal verband vast tussen de beschikbaarheid van
deze bronnen en de ‘collectieve actie’-strategieën waarop zij zich gaan beroepen. HILSON, C., New
social movements: the role of legal opportunity. Journal of European Public Policy 9:2, 2002, blz. 240.
26 VOS, H., op.cit., blz. 32.

Inleiding 18

‘Friends of the Earth’ (FoE) die als gevolg van hun structurele kenmerken en
ervaringen over een aanzienlijke expertise en flexibiliteit beschikken om te reageren
op een steeds wijzigende mondiale en Europese context.27 Deze flexibiliteit en
professionaliteit is nodig om te anticiperen op het gegeven dat de – in omvang
beperkte – Europese milieubeweging, haar aandacht dient te diversifiëren over een
zeer uiteenlopend aantal milieurelevante thema’s die tal van beleidsdomeinen
raken.28 Dit staat in schril contrast met de grotere economische belangensectoren
waarbinnen, al naargelang het thema, andere issuespecifieke belanghebbenden –
met tastbare kosten en eisen – op de voorgrond treden. Desondanks, zien we dat de
Europese Commissie de ‘capabilities-expectations’-gap waarmee de milieubeweging
geconfronteerd wordt enigszins tracht te dichten door ze van de nodige financiële
ondersteuning te voorzien (empowerment).29 Niettegenstaande we tal van
pragmatische redenen kunnen identificeren deze financiële ondersteuning
motiveren, vormen ze een niet te onderschatten aandeel in het totaal aan
werkingsmiddelen waarover de diverse milieuorganisaties – met uitzondering van
Greenpeace International – kunnen beschikken.30

27 TIMMER, V., Greenpeace be Nimble, Friends of the Earth be Quick: Agility, Adaptive Capacity
and the Organisational Effectiveness of International Nongovernmental Organisations. Paper
prepared to be presented at the 2005 Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental
Change International Organisations and Global Environmental Governance, Canada, University of
British Colombia, 2005, 32 blz.
(http://www.fu-berlin.de/ffu/akumwelt/bc2005)
28 http://europe.eu.int/comm/dgs/environment/index_en.htm
29 Het besluit 97/872/EG voorzag daarbij voor het eerst in een regeling die gericht was op de
financiële ondersteuning van de milieubeweging. 97/872/EC, Council Decision of 16 December
1997 on a Community action programme promoting non-governmental organisations primarily
active in the field of environmental protection. Official journal L354, blz. 25-29
30 In dit opzicht trachten de Europese instellingen overeenkomstig met de meerjarenbegroting 2007-
2013, de bestaande budgetlijnen voor de milieubeweging te vervangen door een transparanter
financieel instrument (LIFE+) dat tegemoet dient te komen aan de realisatie van de engagementen
die ze op vlak van het leefmilieu (en de ‘6th Environment Action Programme’) hebben genomen.
COM(2001) 31 FINAL, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament,
the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Sixth Environment Action
Programme of the European Community: ’Environment 2010: ‘Our future, Our choice’. Brussel, 2001, 81

Inleiding 19

Verder trachten de niet-gouvernementele organisaties hun flexibiliteit en
aanpassingsvermogen uit te buiten door gezamenlijke acties te ondernemen in
wisselende allianties. Anticiperend op hun – eerder vermelde – beperkingen
trachten ze daarbij hun krachten te bundelen door zich volgens hun ‘comparatieve
voordelen’ te organiseren in veelal informele netwerken.31 Naarmate het monopolie
van het EEB afnam, het Europees milieubeleid aan belang won en er nog andere
milieuorganisaties opdoken die zich op het Europese niveau wensten te profileren,
groeiden de contacten tussen deze organisaties uit tot het informele ‘Green 10’-
netwerk dat bestaat uit de volgende organisaties: Birdlife International, CEE
Bankwatch, Climate Action Network Europe (CAN-E), European Environmental Bureau
(EEB), European Public Health Alliance – Environmental Network, Friends of the Earth
Europe (FoEE), Greenpeace European Unit, Friends of Nature International (FNI),
European Federation for Transport & Environment (T&E), World Wild Fund for Nature –
European Policy Office.32 Hoewel deze alliantie duidelijk schaal- en specialisatie-
voordelen met zich meebrengt, kunnen er vragen worden gesteld over de mate
waarin er ‘free rider’-gedrag optreedt binnen deze alliantie waarbij men profiteert
van de inspanningen van de anderen, zonder zelf tot constructieve bijdragen over
te gaan.33 Ondanks dat er heel wat handelingen worden gesteld in naam van de
‘Green 10’, mogen we ons hier evenwel niet op blind staren. Dit omdat er niet een
patroon van collaboratie tussen de vele belangengroepen bestaat, maar ook omdat
we heel diverse beleidsstijlen en –filosofieën kunnen onderscheiden die er toe
leiden dat de verschillende organisaties individueel gaan handelen.34

blz.; COM(2004) 621 FINAL, Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council
concerning the Financial Instrument for the Environment (LIFE+). Brussel, 2004, 30 blz.
31 WEBSTER, R., Greening Europe together: the collaborative strategies of the European
environmental NGOs. paper prepared for Panel 2-10 Policy-Making in Europe - Political Studies
Association 52nd Annual Conference ‘Making Politics Count’, London, Birkbeck College - university of
London, 2002, blz. 2.
32 GREEN 10, Introducing the GREEN 10 Group of environmental NGOs active at EU level. Brussel, 2005,
28 blz.
(http://www.panda.org)
33 HOJNACKI, M., Organised Interests’ Advocacy Behavior in Alliances. Political Research Quarterly
51:2, 1998, blz. 437.
34 WEBSTER, R., op.cit., blz. 3.

Inleiding 20

Als dusdanig blijft de vaststelling overeind dat het om ‘structureel-institutionele’
redenen voor NGO’s en andere kleinere belangengroepen vaak moeilijk is om zich
met de Europese besluitvorming in te laten. De idee dat men in een weinig
invloedrijke positie zit, zorgt daarbij voor een zichzelf versterkend effect of ‘self-
fulfilling prophecy’ waarbij men nog minder inspanningen gaat leveren op dit niveau
en ze slechts sporadisch van zich laten horen doorheen de hun ter beschikking
staande ‘outsiderstrategieën’. Deze vaststelling maakt dat Vlaamse NGO’s in heel
wat gevallen achter de feiten aanhollen en zich beperken tot het onderhouden van
een aantal ‘ad hoc’-contacten met de Belgische vertegenwoordigers in het Europees
parlement en de relevante federale instanties doorheen de nationale route.35 Gelet
op het feit dat men slechts invloed kan uitoefenen wanneer men actief aanwezig is
op de diverse intergouvernementele en supranationale fora, maakt het – vanuit
strategisch oogpunt – interessant om tot coalitievorming over te gaan en zich te
verenigen in Europese associaties en koepelorganisaties die hun belangen op een
indirecte wijze vertegenwoordigen op de hoogste echelons binnen het
besluitvormingsproces.

1.1.2 Doelstellingen

Hoewel het lobbygebeuren en het werken met beleidsnetwerken soms terecht
wordt bekritiseerd, kan men uit de bovenstaande bevindingen afleiden dat het deel
uitmaakt van de dagdagelijkse realiteit.36 Door de beperkingen in middelen en
expertise zijn de Europese instellingen niet alleen afhankelijk van de informatie en
expertise (outputlegitimiteit) die deze lobbyorganisaties aanbieden, ze zullen deze

35 GANSEMANS, J. (ex-medewerker bij Europarlementslid Bart Staes), Interview, via bezoek bij de
Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw, d.d. 21 maart 2006.
36 CHANDLER, H., Lobby Planet. Brussels, the EU quarter. Amsterdam, Corporate Europe
Observatory, 2004, 24 blz.
(http://www.corporateeurope.org)

Inleiding 21

groepen ook op een actieve manier betrekken in de besluitvorming.37 De
hoofddoelstelling binnen deze thesis, bestaat er dan ook uit die patronen te
identificeren die de betrokkenheid van de relevante Europees en nationaal
georiënteerde NGO’s in het lobbygebeuren kenmerken. Hierbij is het de bedoeling
om een analyse te bieden van:

- De institutionele setting die van invloed is op het lobbygebeuren en de
vorming van beleidsnetwerken (politieke opportuniteitsstructuren);
- De invloed van de institutionele kenmerken op de aanwezigheid van de
milieubeweging binnen het Europese besluitvormingsproces.
- De specifieke processen die zich afspelen tussen de milieubeweging, de
beleidsmakers en de overige belangengroepen binnen de beleidsnetwerken;
- De capaciteiten van de milieubeweging en de wijze waarop de organisaties
hierbinnen anticiperen op de ‘capabilities-expectations’-gap waarmee ze
geconfronteerd worden in hun relatie met de Europese Unie.

1.2 Overzicht

In het eerste deel van deze scriptie gaan we in op de neocorporatistische en
pluralistische conceptie van het lobbygebeuren binnen de Europese Unie en zoeken
we naar argumenten die deze benaderingswijzen tegenspreken. Als dusdanig, gaan
we op zoek naar een netwerkbenadering van het lobbygebeuren en trachten we te
onderzoeken in welke mate de institutionele setting bepalend is voor het
lobbygebeuren. Dit vanuit de overweging dat de mogelijkheden en strategische
keuzes van de diverse lobbygroepen bepaald worden door de ‘politieke
opportuniteitsstructuren’ (POS) die de ‘multi-level governance’-setting kenmerken. In
dit opzicht dienen we aandacht te besteden aan het specifieke karakter van het
Europese ‘three-level game’ waarbinnen we een dialectische relatie tussen de ‘logic of

37 FROM, J., Decision-making in a complex environment: a sociological institutionalist analysis of
competition policy decision-making in the European Commission. Journal of European Public Policy
9:2, 2002, blz. 224.

Inleiding 22

membership’ en ‘logic of influence’ kunnen onderscheiden. In dit kader dienen we
eveneens aandacht te besteden aan de diverse ‘governance’-initiatieven die men,
anticiperend op het democratisch deficit, geeft genomen vanuit de Europese
Commissie.

In het tweede deel van deze scriptie, trachten we na te gaan welke de specifieke
machtsbronnen zijn, waarover de milieubeweging kan beschikken en in welke mate
deze middelen hen toelaten om de institutionele ‘politieke opportuniteiten’ uit te
buiten. Gesteld dat de middelen waarop de milieubeweging kan beroep doen in het
lobbygebeuren, schaars zijn, maakt dat ze over de nodige adaptieve capaciteiten
dient te beschikken om dit te compenseren. Deze capaciteiten komen tot uiting,
doorheen de vorming van diverse allianties en projectgebonden coalities enerzijds
en de diversificatie van ‘access’- en ‘voice’-strategieën anderzijds. Niettegenstaande
we tal van breuklijnen kunnen onderscheiden binnen de milieubeweging, gaan we
er van uit dat de vorming van allianties, het nastreven van ‘access’-strategieën en
het bespelen van de publieke opinie doorheen de media (outsiderstrategieën) er
voor zorgt dat de milieubeweging er vaak in slaagt om (a) bepaalde beleidsthema’s
op de politieke agenda te plaatsen, (b) de bestaande breuklijnen in de verf te zetten
en (c) zich te vestigen in tal van beleidsnetwerken met de beleidsmakers.

Tenslotte, trachten we te onderzoeken welke verschuivingen de implementatie van
de ‘Aarhusprincipes’ zal hebben op de positie van de milieubeweging binnen het
Europese besluitvormingsproces. De vaststelling dat de Europese Unie in het
verleden reeds tal van investeringen heeft gedaan op vlak van aansprakelijkheid,
openheid en participatie, brengt er ons toe te besluiten dat de implementatie van de
‘Aarhus’-principes binnen de lidstaten en de Europese instellingen voornamelijk
symbolisch van aard is en er nog een ganse weg af te leggen is vooraleer we
kunnen spreken van ‘environmental’-governance. Niettegenstaande we tal van
nieuwe opportuniteiten kunnen onderscheiden voor de milieubeweging, neemt de
implementatie van de ‘Aarhus’-principes niet weg dat de diverse lidstaten het erg
moeilijk blijven hebben om hun milieuverplichtingen na te komen. Ondanks dat er
tal van maatregelen worden genomen op vlak van informatie en participatie, blijft

Inleiding 23

bovendien de vaststelling overeind dat we (a) tal van persistente bestuursstijlen en
–tradities kunnen opmerken op de diverse beleidsniveaus waardoor het moeilijk is
om van een ‘governance’-discours te spreken en (b) het lobbygebeuren gekenmerkt
wordt door een machtsstrijd dat aan tal van eigen wetten en dynamieken
onderhevig is.

Het lobbygebeuren in een systeem van ‘multi-level governance’ 24

“Whilst there are undoubtedly policy communities and networks which exhibit both
stability and exclusiveness and do control policy agendas, there appear to be counter-
tendencies which lead to lack of control, policy instability, and unpredictable outcomes”.1

2 Het lobbygebeuren in een systeem van ‘multi-level governance’

Als gevolg van het ‘sui generis’ karakter van de Europese constructie, worden we
met tal van moeilijkheden geconfronteerd om tot een alomvattende benaderings-
wijze te komen van de diverse processen die zich hierbinnen afspelen.2 Kijken we
naar het Europese besluitvormingsproces, dan zien we dat dit niet beperkt blijft tot
een louter interinstitutioneel spel of ‘three-level game’ tussen de diverse Europese
instellingen, we zien ook tal van externe actoren en belangengroepen opduiken. De
ontvankelijkheid van de Europese instellingen voor de externe druk van een
amalgaam aan belangengroepen, wordt daarbij vaak bekeken vanuit de idee dat we
met ‘systeem falen’ geconfronteerd worden wanneer het beheer van onze complexe
maatschappij wordt overgelaten aan de exclusieve heerschappij van de overheid of
de markt.3 Met deze basisveronderstelling in het achterhoofd, zien we diverse (min
of meer) formele en informele beleidsnetwerken opduiken in het spoor van de
formele structuur van de Europese Unie. Deze constructies worden als instituties
beschouwd waarbij wordt uitgegaan van een ruilsituatie waarbinnen
bureaucraten/politici (vraagzijde) en belangengroepen (aanbodzijde) elkaar op een
actieve wijze ontmoeten. Met het oog op het analyseren van de positie van de

1 Gecit. in: RICHARDSON, J., Government, Interest Groups and Policy Change. Political Studies 48,
2000, blz. 1008.
2 CHECKEL, T. J., e.a., Integrating Institutions: Theory, Method, and the Study of the European
Union. Comparative Political Studies – Special Issue 36:1-2., 2003, blz. 2.; JACHTENFUCHS, M.,
Democracy and Governance in the European Union. European Integration online Papers 1(2), 1997,
blz. 1.
3 BÖRZEL, T. A., What’s So Special About Policy Networks? – An Exploration of the Concept and
the Usefulness in Studying European Governance. European Integration Online Papers 1(16), 1997,
blz. 4.


milieubeweging, volstaat het evenwel niet om belangenbehartiging enkel in termen
van vraag en aanbod te beschrijven, het is eveneens noodzakelijk om de ‘politieke
opportuniteiten’ die voortvloeien uit de institutionele setting in rekening te brengen
en oog te hebben voor de specifieke karakteristieken van de diverse belangen-
groepen.4

2.1 ‘Logic of membership’ versus ‘logic of influence’

Ondanks dat men het werken met beleidsnetwerken binnen de Europese
instellingen vaak gaat verantwoorden vanuit een ‘governance’-discours, stellen we
ons de vraag, welke de structurele verhoudingen zijn die ontstaan tussen de
diverse belangengroepen en ‘advocacy’-coalities als gevolg van:

(a) de specifieke institutionele setting (logic of influence) waarbinnen zich tal van
beleidsnetwerken vormen; en,
(b) de verschillen in de ter beschikking staande machtsbronnen en de
samenstelling van het belangenveld (logic of membership).5

Aanvullend op deze opdeling van Schmitter & Streek, stelt zich dus de vraag in
welke mate we hier wel met een bewuste bestuursvorm te maken hebben die
aansluit bij de ideeën van de Europese Commissie en politiek conflict tracht te
kanaliseren, dan wel met een setting waarbinnen beide logica’s elkaar gaan
tegenwerken en we tal van machtsbestendige beleidsnetwerken, constructies of

4 BLOM-HANSEN, J., A ‘new Institutional’ perspective on policy networks. Public Administration
75, 1997, blz. 673-674.; EISING, R., The access of business interests to European Union Institutions:
notes towards a theory. ARENA working paper 29, 2005, blz. 5.
5 Hierbij worden ‘advocacy’ coalities gedefinieerd als de binnen een bepaald subsysteem
waarneembare belanghebbenden die – met een gelijkaardig waardepatroon, een aantal gedeelde
belangen en een gemeenschappelijke perceptie op de problemen – hun acties trachten te
coördineren met de bedoeling het beleid in een door hen gewenste richting te beïnvloeden.
SABATIER, P.A., JENKINS-SMITH, H. C., The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. blz.
120. ; SABATIER, P. A., e.a., Theories of the Policy Process. Colorado, Westview Press, 1999, 289 blz.


instituties kunnen waarnemen die het lobbygebeuren vorm geven.6 Wij gaan hierbij
van uit de veronderstelling dat de ‘multi-level governance’-setting (logic of influence)
voor een situatie zorgt waarbinnen we diverse ‘access points’ kunnen onderscheiden
waarlangs lobbying mogelijk is, maar er – ondanks de initiatieven die de Europese
Commissie in het kader van de ‘White Paper on Governance’ en de Aarhusconventie
heeft genomen – geen gecoördineerd systeem van belangenbehartiging kan
ontstaan als gevolg van het feit dat er heel wat persistente bestuursstijlen, -tradities
en conflicten kunnen worden opgemerkt binnen deze setting. Daarenboven, kan er
eveneens worden gesteld dat de lobbystijlen die de diverse belangengroepen
hanteren, vaak een ontsporend karakter hebben waardoor het erg moeilijk wordt
om nog van een ‘governance’-benadering te spreken.7 In dezelfde zin, gaan we er
van uit dat het relatief moeilijk is om tot sluitende uitspraken te komen van de
structurele verhoudingen – en uiteindelijke invloed – die de diverse ‘advocacy’
coalities weten uit te oefenen doordat we met een steeds wijzigende machtsbalans
binnen het veelgelaagde besluitvormingsproces geconfronteerd worden.

2.2 Voorbij de marktgeoriënteerde, pluralistische en neocorporatistische visie
van het lobbygebeuren

Als we kijken naar de diverse wetenschappelijke benaderingen rond het (Europese)
lobbygebeuren, dan kunnen we een 2-tal stromingen onderscheiden die gedurende
lange tijd dominant zijn geweest en nog steeds een zekere relevantie hebben, nl.:
het pluralisme en neocorporatisme. Beide benaderingswijzen kenmerken zich door
het basisuitgangspunt dat het beleidsproces niet langer mag worden gezien als een
geïsoleerd gegeven, maar als een gebeuren dat onderhevig is aan de externe druk
die afkomstig is van een uiteenlopend aantal belangengroepen die zich – met hun

6 BÖRZEL, T. A., op.cit., blz. 4.; PETERS, G. B., e.a., The Politics of Path Dependency: Political
Conflict in Historical Institutionalism. The Journal of Politics 67:4, 2005, blz. 1276.; KOHLER-KOCH,
B., Organized Interests in the EC and the European Parliament. European Integration online Papers
1(9), 1997, blz. 1.
7 KOHLER-KOCH, B., op.cit., blz. 4.


uiteenlopende capaciteiten of actiemogelijkheden, belangen, percepties en beleids-
preferenties – in het beleid wensen te profileren.8 Toch kunnen we een aantal
wezenlijke verschillen opmerken tussen beide invalshoeken.

2.2.1 Kritieken op de pluralistische conceptie van het lobbygebeuren

In tegenstelling tot het neocorporatisme, vertrekt het pluralisme van de basis-
veronderstelling dat de staat of het politieke systeem een passieve actor is
waarbinnen de macht wijd – en gelijk – verspreid is over een arena waarbinnen er
een competitie plaats vindt tussen diverse belangengroepen: “A pluralist system […]
comprises an unspecified number of multiple, voluntary, competitive, non-hierarchically
ordered, and self-determined (as to type and scope of interest) categories not licensed,
recognised, subsidised, created or otherwise controlled by the State, without monopoly of
representational activity within their respective categories”.9 Binnen deze
conceptualisering stelt men dat er tegenover elk belang, een andere belang bestaat
(countervailing powers) en er geen institutionele vooringenomenheid is, dat in het
voordeel werkt van een welbepaalde belangencategorie of -groep.10 In dit opzicht
stelt Justin Greenwood dat de fragmentatie van de macht binnen de Europese
constructie en de complexiteit waarmee het besluitvormingsproces gepaard gaat,
voor een situatie zorgen waarbinnen er geen systematische dominantie in het
voordeel van een welbepaald belang mogelijk is: “The EU political system is one in
which no one type of interest can routinely dominate. This is because of the muliple levels of
EU policy making, the diffusion of power between its constituent parts, its accessibility to a

8 SABATIER, P. A., The need for better theories. blz. 11. in: SABATIER, P. A., e.a., op.cit., 289 blz.
9 Gecit. in: FALKNER, G., Corporatist Governance and Europeanisation: No Future in the Multi-
Level Game. European Integration online Papers 1(11), 1997, blz. 2.
10 HEYWOOD, A., Politics. Basingstoke, Palgrave, 2002, blz. 89-90.; MICHALOWITZ, I., EU Lobbying.
Principals, Agents and Targets: strategy interest intermediation in EU policy making. Potsdam/Berlijn,
Publik Affairs und Politikmanagment, 2004, blz. 26.


range of interests, and its sheer complexity”.11 Aansluitend hierop, legt men binnen de
pluralistische beleidscontext, de nadruk op het belang van het procesmatige
karakter en de inputlegitimiteit waarmee beleidsontwikkeling gepaard gaat. Binnen
het pluralisme, zouden we met andere woorden te maken hebben met een vorm
van legitimiteit die – in tegenstelling tot de neocorporatistische outputlegitimiteit –
voortvloeit uit de participatie van een groot aantal belangengroepen die de
politieke breuklijnen in de samenleving weerspiegelen.12 Binnen deze context,
wordt het lobbygebeuren in markteconomische termen omschreven als elke
rationele handeling dat met het oog op het beïnvloeden van het beleid (en het
beleidsproces) wordt gesteld en als een competitieve strijd tussen belangengroepen
waarbij beïnvloeding slechts mogelijk is omdat er een zekere ontvankelijkheid
tegenover staat.13 Ondanks dat het pluralisme lange tijd dominant geweest is,
kunnen er tal van kritieken tegen deze benaderingswijze worden geformuleerd.

2.1.1.1 Passiviteit van het politieke systeem

Een eerste kritiek, richt zich op het passieve karakter dat aan het politieke systeem
wordt toegeschreven. Wensen we tot een verklaring te komen van de bestaande
interactiepatronen die in het kader van het lobbygebeuren plaats vinden, dan
volstaat het niet langer om enkel de eenzijdige wens van de belangengroepen in

11 Gecit. in: GREENWOOD, J., Interest Representation in the European Union. Basingstoke, Palgrave,
2003, blz. 2.
12 Outputlegitimiteit heeft hierbij betrekking op de effectiviteit van de besluitvorming en de
legitimiteit die voortvloeit uit dit succes. GREENWOOD, J., The World of EU NGOs and Interest
Representation., blz. 1, 6.
13 Volgens Knoke kunnen we pas over invloed spreken: ”[…] when one actor intentionally transmits
information to another that alters the latter’s actions from what would have occured without that
information”. Gecit. in: BETSSILL, M. M. en CORELL, E., NGO Influence in International
Environmental Negotiations: A Framework for Analysis. Global Environmental Politics 1:4, 2001,
blz. 74.; COM(2006) yyy Final, Green Paper: European Transparency Initiative. Brussel, 2006, blz 5.;
BERNHAGEN, P. en BRÄUNINGER, T., Structural Power and Public Policy: A Signaling Model
of Business Lobbying in Democratic Capitalism. Political Studies 53, 2005, blz. 45.;
MICHALOWITZ, I., op.cit., blz. 26.


rekening te brengen. Het is eveneens noodzakelijk om de diverse beleidsnetwerken
in overweging te nemen die de beleidsmakers oprichten met het oog op het
realiseren van hun doelstellingen: “Specialized information is necessary for making
policy efficient and effective (i.e. output legitimacy). Whereas knowledge about political
mobilization and public support fits into an input-oriented perspective on legitimacy”.14 In
dit opzicht kan er worden gesteld dat er een uitwisseling plaats vindt waarbij
belangengroepen toegang vinden tot de beleidsmakers wanneer ze hen van de
vereiste toegangsgoederen (Expertise, Informatie over het Europees Overkoepelend
Belang, Informatie over het Binnenlands Overkoepelend Belang) en publieke steun
kunnen voorzien met het oog op het realiseren van de belangen van de
samenleving.15

Actoren

Belangengroep Lobbyist
(principal) (agent) beleidsmakers
RUIL

Figuur 1: De ruilrelatie in het besluitvormingsproces.16

2.1.1.2 Discrepanties tussen ‘logic of influence’ en ‘logic of membership’

Ondanks dat deze conceptualisering, het lobbygebeuren in termen van wederzijdse
afhankelijkheid bekijkt, stellen we een aantal discrepanties vast die een ideaal-
typische pluralistische setting in de weg staan en betrekking hebben op de ‘logic of
influence’ en de ‘logic of membership’. Als we al diverse toegangspoorten kunnen

14 Gecit. in: BEYERS, J. en KERREMANS, B., Bureaucrats, Politicians And Societal Interests. How Is
European Policy Making Politicized? Comparative Political Studies 37:10, 2004, blz. 1140.
15 BOUWEN, P., Lobbying in de Europese Unie: Is er nog toekomst voor nationale belangengroepen.
Res Publica 4, 2003, blz. 688.; PAPPI, F. U. en HENNING, C. H.C.A., The organization of influence
on the EC’s common agricultural policy: A network approach. European Journal of Political Research
36, 1999, blz. 265.
16 Naar: MICHALOWITZ, I., op.cit., blz. 56.


onderscheiden binnen de Europese constructie, dan bestaat het risico dat er een
kortsluiting ontstaat als gevolg van het overaanbod aan belangengroepen.17 Dit
wordt verder versterkt door de gedachte dat, binnen een open en complex politiek
systeem, het verkrijgen van een insiderstatuut voornamelijk in het kamp lijkt te
liggen van de desbetreffende belangengroepen die er, met hun specifieke
capaciteiten, maar moeten in slagen om zich te profileren in het Brusselse circuit.
De wijze waarop men georganiseerd is kan, samen met de informatie of expertise
waarover men beschikt, als een machtsfactor worden gezien dat bepaalde
belangengroepen onderscheidt van anderen in hun contacten met de beleidsmakers
en de invloed die ze kunnen uitoefenen. Kenmerkend aan het lobbygebeuren
binnen de Europese instellingen, is het elitaire karakter waarmee dit gepaard gaat.18
Vandaar gaan we in tegen het – uit het pluralisme ontleende – discours van
‘countervailing powers’ (Galbraith) waarbinnen gesteld wordt dat alle belangen-
sectoren op een evenredige wijze vertegenwoordigd zijn in het lobbygebeuren als
gevolg van het feit dat: “[…] a dynamic equilibrium naturally emerges amongst
competing groups, as the success of, say, business merely encourages opponents, such as
labour and consumers, to organize to counter that success”.19

2.1.1.3 Conclusie

Met de bovenstaande redenering in het achterhoofd, zijn we dus genoodzaakt om
te wijzen de dialectische relatie of interne tegenstellingen tussen (a) de
pluralistische context, (b) de dominantie van economische belangengroepen
hierbinnen en (c) de organisatorische capaciteiten/machtsmiddelen of lobby-
factoren waarover de diverse belangensectoren beschikken.20

17 EUROPEAN PARLIAMENT, Lobbying in the European Union: Current rules and practices.
Luxemburg, Constitutional Affairs Series, 2003, blz. 16.
18 EISING, R., The access of Business interests to European Union Institutions: notes towards a
theory. ARENA Working Paper 29, 2005, blz. 3.; GREENWOOD, J., op.cit., blz. 3.
19 Gecit. in: HEYWOOD, A., op.cit., blz. 274.
20 Wanneer we kijken naar de samenstelling van het Brusselse lobbygebeuren, dan stellen we vast
dat er hier van een pluralistische context nauwelijks sprake is. Zo zien we dat er zo’n 15.000


K, B

B<K
Baten

B>K Lobbykosten B>K = lobbyen
B<K = niet lobbyen

Lobbybronnen (r)
/Lobbygroepen

Figuur 2: Lobbykosten en –baten vanuit een pluralistische, intern-organisatorische logica21

Kort gesteld, komt het er op neer dat naarmate er meer belangengroepen ten tonele
verschijnen, een belangengroep meer lobbyfactoren zal moeten inzetten waardoor
de totale en marginale lobbykosten zullen toenemen, terwijl de baten slechts
degressief zullen stijgen (marginale kosten dalen).22 Als dusdanig, vergroot de
kloof tussen wat belangengroepen – zoals milieuorganisaties – wensen te realiseren
en de machtsmiddelen die ze daarvoor ter beschikking hebben (‘capabilities-
expectations’-gap) naarmate er meer belangengroepen ten tonele verschijnen. In
dezelfde zin, zien we dat men – vanuit de idee van het democratisch deficit –
marktcorrigerend gaat optreden doorheen het uitwerken van consultatie-
standaarden en het verlenen van subsidies.23 Specifiek, kunnen we hierbij
verwijzen naar de inspanningen van de Europese Commissie die in het licht van de
‘white paper on Governance’ werden genomen en een aantal minimumcriteria voor

lobbyisten actief zijn in Brussel, waarbij de meerderheid daarvan (70%), ingezet zouden worden
voor de belangen van de bedrijfswereld, terwijl slechts 20% van de aanwezige lobbyisten de
belangen van de – zeer ruime gedefinieerde - NGO’s (milieubeweging, handelsorganisaties,…)
vertegenwoordigen. De overige 10% behartigen op hun beurt de belangen van regio’s, steden en
internationale instellingen. CORPORATE EUROPE OBSERVATORY, Lobby planet, Brussels the EU
quarter. Amsterdam, Corporate Europe Observatory, blz. 7.
21 Naar: BROSCHEID, A. en COEN, D., Business Interest Representation and European Commission
For a: A game Theoretic Investigation. MPIfG Working Paper 02/7, 2002, blz. 10.
22 Ibid., blz. 9.; DE CLERCQ, M, Economie toegelicht. Leuven, Garant, 2002, blz. 140-145.


beleidsconsultatie tot gevolg hadden.24 Besluitend, kunnen we dus stellen dat het
verkrijgen van toegang tot de Europese instellingen niet alleen verklaard moet
worden vanuit de organisatorische capaciteiten van de belangengroepen (‘logic of
membership’), maar dat ook meer structurele en institutionele factoren mee moeten
worden opgenomen in onze analyse.25

2.2.2 Kritieken op de neocorporatistische visie op het lobbygebeuren

Aanvullend op de opmerking dat het politieke systeem geen passieve actor is, en
er een kortsluiting dreigt te ontstaan wanneer er geen dirigerend optreden in de
belangenvertegenwoordiging plaats vindt, dienen we eveneens aandacht te
schenken aan het neocorporatisme. In tegenstelling tot het pluralisme, ligt het
accent hier eerder op de ‘logic of influence’ en gaat men er van uit dat we niet zozeer
moeten kijken naar verschillen in organisatorische capaciteiten die verschillende
belangengroepen kenmerken, maar naar de structurele en procedurele elementen
(institutionele setting of politieke opportuniteitsstructuren) die het lobbygebeuren
vorm geven.26 “General resources such as members, financial resources and staff are
important, but in addition, some groups control more specific resources valued by decision
makers. […]business groups are particularly privileged because they control crucial

24 COM(2001) 428 FINAL, European Governance: A White Paper. Brussel, 2001, 35 blz.; COM(2002) 704
FINAL, Communication from the Commission: Towards a reinforced culture of consultation and dialogue
– General Principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission.
Brussel, 2002, 28 blz.
25 BEYERS, J., Voice and Access. Political practices of diffuse and specific interest association in
European policy making. ARENA Working Papers 02/39, 2002, blz. 11.
26 Met andere woorden bepaald de institutionele setting, welke de opportuniteiten zijn voor
belangengroepen om in contact te treden met de beleidsmakers. “Kitchelt defines POS as ‘specific
configurations of resources, Institutional resources, institutional arrangements and historical precedents for
social mobilisation, which facilitate the development of protest movements in some instances and constrain
them in others’ ”. Gecit. in: NENTWICH, M., Opportunity Structures for Citizens’ Participation:
The Case for the European Union. European Integration online Papers 0(1), 1996, blz. 1.


economic resources”.27 Hierbij kan de vraag worden gesteld in welke mate de
structurele opdeling of polarisatie tussen een beperkt aantal geprivilegieerde
insiders en een grote groep van outsiders, voortvloeit uit een ‘logic of expected
consequences’ of ‘rationele anticipatie’ waarbij men bij het uitwerken van een bepaald
beleid op een passieve wijze tracht te anticiperen op de mogelijke reacties en
politieke risico’s waarmee een gegeven beleidskeuze gepaard gaat. Dan wel, dat de
structurele opdeling de resultante is van een ‘logic of appropriatness’ waarbij de
Europese beleidsmakers uit gaan van de opvatting dat Europa niets meer is dan
een economisch project waarbij men, als normerende actor, genoodzaakt is om
consultaties te onderhouden als gevolg van hun beperkte capaciteiten: “In
increasingly differentiated and complex industrial societies the need for consultation and
bargaining continues to grow, with the result that, perhaps inevitably, institutional
mechanisms emerge to facilitate it”.28 Anders gesteld, gaan we er dus van uit dat
beleidsmakers niet alleen trouw blijven aan die actoren die de economische
sleutelposities in de samenleving innemen als gevolg van de structurele af-
hankelijkheid voor het kapitaal. We gaan er eveneens van uit dat de institutionele
setting een kloof genereert tussen insiders en outsiders en dat die kloof doorheen
de tijd verder versterkt wordt: “[…] the institutional environment is seen as conducive
to the internal features of interest associations and not as an external factor constraining or
enabling particular forms of political mobilisation”.29

Binnen de neocorporatistische logica, is het eveneens interessant om de historische
en structurele band die de economische belangengroepen met de Europese
besluitvormers onderhouden, vanuit een ‘neofunctionalistische’ logica (Ernst Haas) te
bekijken. De ‘spillover’ in de Europese bevoegdheden en de realisatie van de interne
markt resulteerde hierbij niet alleen in het ontstaan van een groot aantal issues-

27 BINDERKRANTZ, A., Interest Group Strategies: Navigating Between Privileged Access and
Strategies of Pressure. Political Studies 53, 2005, blz. 697.
28 Gecit. in: HEYWOOD, A., op.cit., blz. 275.
GOLDMAN, K., Appropriateness and Consequences: The Logic of Neo-Institutionalism.
Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions 18:1, 2005, 18 blz.
29 Gecit. in: BEYERS, J., op.cit., blz. 14.
BERNHAGEN, P en BRÄUNINGER, T., op.cit., blz. 43.; BINDERKRANTZ, A., op.cit., blz. 697.


pecifieke lobbygroepen, het integratieproject is eveneens de resultante van de
inspanningen van de politieke en economische elites die er tal van complementaire
voordelen in zagen als gevolg van de toegenomen complexe (economische)
interdependentie.30

Toch volstaat ook deze benaderingswijze niet waardoor we kunnen besluiten dat
de beleidsmakers ook maatregelen nemen op domeinen die niet altijd op evenveel
enthousiasme kunnen rekenen bij de industrie.31 In dit opzicht, kan er worden
verwezen naar het ‘Cardiff’-proces van 1998 dat voorzag in een aantal concrete
engagementen van de diverse Raadsformaties binnen de Raad van Ministers met
het oog op de realisatie van art. 6 van het Verdrag van Amsterdam en de integratie
van milieuoverwegingen in de economische sleutelsectoren binnen de Europese
Unie.32 Dat er heel wat beslissingen genomen worden die hevig verzet uitlokken bij
de industrie (CEFIC, BASF, …), blijkt eveneens uit het REACH-voorstel dat een
toonbeeld is van de ‘Cardiff’-doctrine en betrekking heeft op het vervangen van de
huidige, tekortschietende chemicaliënwetgeving.33 Ondanks dat er kan worden
gesteld dat de bureaucraten en politici geen instrumenten zijn van de economische
en materiële belangengroepen, blijft de vaststelling overeind dat sommige politieke
breuklijnen en beleidsthema’s (zoals competitiviteit) meer aandacht krijgen dan

30 CHECKEL, T., op.cit., blz. 4.; COEN, D., The European Business Lobby. Business Strategy Review
8:4, 1997, blz. 17.; COOLSAET, R. en KLEIJSEN, J., op.cit., blz. 122.
31 BERNHAGEN, P en BRÄUNINGER, T., op.cit., blz. 44.
32 In deze zin, stelt het in het Verdrag van Amsterdam geïntroduceerde art. 6 dat: “Environmental
protection requirements must be integrated into the definition and implementation of the Community
policies and activities referred to in Art. 3, in particular with a view to promoting sustainable
development”. KRÄMER, L., The Genesis of EC Environmental Principles. Research Papers in Law
7/2003, 2003, blz. 8.; EUROPEAN ENVIRONMENTAL BUREAU, Work Programme 2006. Brussel,
2006, blz. 34.
(http://www.eeb.org)
33 LENAERTS, U., Nieuwe aanpak van chemische stoffen. Europees milieubeleid in het defensief.
Internationale Spectator 60:3, 2006, blz. 134.; CORPORATE EUROPE OBSERVATORY, Bulldozing
REACH – the industry offensive to crush EU chemicals regulation. Amsterdam, 2005, 16 blz.
(http://www.corporateeurope.org)


anderen waardoor niet iedereen een gelijke toegang vindt tot het besluitvormings-
proces.34

2.2.3 Relevantie van het pluralisme en neocorporatisme?

Niettegenstaande zowel het pluralisme als het neocorporatisme tal van gebreken
vertonen, onthouden we dat we bij het analyseren van het lobbygebeuren moeten
letten op het spanningsveld tussen de ‘logic of influence’ en de ‘logic of membership’
waarbij onze aandacht uit gaat naar:

- het belang van politieke opportuniteitsstructuren (institutionele, structurele
en procedurele setting) in de opdeling tussen insiders en outsiders en het
verloop van het lobbygebeuren enerzijds; en,
- de samenstelling van het belangenveld en het belang van de machtsbronnen
waarover de diverse belangengroepen beschikken anderzijds.

De bewijslast die we terugvinden op het Europese niveau voor de ene of de andere
benaderingswijze, is met andere woorden de resultante van een samenspel tussen
de Europese ‘multi-level governance’- en ‘network-governance’-setting enerzijds en de
samenstelling van het belangenveld anderzijds.

2.3 Naar een ‘beleidsnetwerk’-analyse in een ‘multi-level governance’-setting

Vanuit de vaststelling dat er een gebrekkige empirische relevantie en theoretische
inconsistentie uitgaat van de voorgaande theoretische conceptualiseringen van het
lobbygebeuren, is het aangeraden om de bovenstaande dichotomie te verlaten en
het lobbygebeuren binnen de Europese Unie vanuit een flexibelere invalshoek te
benaderen.35

34 BEYERS, J. en KERREMANS, B., op.cit., blz. 1126.
35 BÖRZEL, T. A., op.cit., blz. 2.


2.3.1 Beleidsnetwerken: een verhaal van insiders en outsiders

Wanneer we een flexibelere benaderingswijze hanteren om het Europese
besluitvorminsproces te analyseren, dan zien we dat dit niet alleen
geconceptualiseerd dient te worden als een ‘multi-level game’, we kunnen ook tal
van (min of meer) formele en informele beleidsnetwerken onderscheiden die
resulteren uit een functionele differentiatie binnen de Europese instellingen en voor
diverse breuklijnen zorgen. In dit opzicht worden beleidsnetwerken verklaard
vanuit een procesmatige invalshoek waarin men stelt dat: “Governing the EC
[European Community] involves bringing together the relevant state and societal actors and
building issuespecific constituencies. Thus, in these patterns of interaction, state actors and
a multitude of interest organisations are involved in multilateral negotiations about the
allocation of functionally specific ‘values’ ”.36 Ondanks dat men dit vaak vanuit een
alomvattende ‘governance’-discours gaat benaderen, zien we dat ze eveneens het
product zijn van de specifieke identiteit, beleidsstijl en filosofie binnen de
desbetreffende instellingen.37 Als gevolg daarvan, blijft de dichotomie tussen het
pluralisme en neocorporatisme erg relevant. Zodoende kunnen we een opdeling
maken tussen:

(a) de relatief gesloten beleidsnetwerken die – met het oog op het vergroten van
de efficiëntie en effectiviteit van de besluitvorming – tot stand worden
gebracht met de voornaamste belangengroepen en uitgroeien tot heuse ‘iron
triangles’;

36 EISING, R., en KOHLER-KOCH, B., Gecit. in: VAN KERSBERGEN, K., en VAN WAARDEN, F.,
‘Governance’ as a bridge between disciplines: Cross-disciplinary inspiration regarding shifts in
governance and problems of governability, accountability and legitimacy. European Journal of
Political Research 43, 2004, blz. 150.
37 Binnen dit ‘governance’-discours, wordt het werken met beleidsnetwerken dus bekeken als een
specifieke bestuursvorm waarlangs men de effectiviteit, flexibiliteit en de legitimiteit van de
besluitvorming tracht te verhogen.KOHLER-KOCH, B., op.cit., blz. 2. ELGSTRÖM, O. en SMITH,
M., Introduction: Negotiating and policy-making in the European Union – processes, system and
order. Journal of European Public Policy 7:5 – special issue, 2000, blz. 677.


(b) de beleidsnetwerken die tot stand komen als gevolg van de toegenomen
politisering en de verdieping van de politieke breuklijnen, variëren in
duurzaamheid en tot doel hebben een zo breed mogelijk draagvlak te
genereren bij het realiseren van een bepaald beleidsvoorstel.38

2.3.1.1 Beleidsnetwerken als machtsstructuren

Vanuit speltheoretische invalshoek stelt men hierbij dat de diverse (min of meer)
formele en informele, interpersoonlijke en interorganisatorische beleidsnetwerken
als machtsstructuren opgevat kunnen worden, waarbij de in deze netwerken
opgenomen belangengroepen met lagere marginale lobbykosten worden
geconfronteerd dan de outsiders in dit proces: “[…] policy networks are not reducible
to functional information exchange processes […] they are channels trough which
principled political debates are triggered and public concerns are represented”.39 De reeds
bestaande beleidsnetwerken spelen niet alleen een erg belangrijke rol in het verloop
van het lobbygebeuren, ze bepalen ook de wijze waarop outsiders hun belangen
kunnen ventileren in dit proces. Bepaalde – materiële – belangengroepen zien in dit
opzicht, de relatie tussen de milieubeweging en het voor milieuaangelegenheden
bevoegde Directoraat-Generaal DG ENV, als een ‘epistemic community’ en trachten
doorheen hun contacten in andere Directoraten-Generaals (DG’s) het verzet te
organiseren.40 Als gevolg van het feit dat milieuaangelegenheden diverse raak-
vlakken hebben met andere beleidsdomeinen, zien we met andere woorden een
rivaliteit en fragmentatie ontstaan tussen de diverse DG’s binnen de Europese

38 BEYERS, J. en KERREMANS, B., op.cit., blz. 1122-1124.; KOHLER-KOCH, B., op.cit., blz. 7.
39 Gecit. in: BEYERS, J., en KERREMANS, B., op.cit., blz. 1147.
BROSCHEID, A. en COEN, D., op.cit., blz. 9.
40 Dit zou met andere woorden betekenen dat de waarden en ideeën van de beleidsmakers en de
milieubeweging, evenals hun perceptie op beleidsproblemen en de visie van waar het met het
beleid naar toe moet, naar elkaar toe evolueren. HAAS, P. M., Introduction: Epistemic
Communities and International Policy Coordination. International Organization 46:1, 1992, blz. 3.;
MAREY, S. en RICHARDSON, J., Environmental Groups and the EC: challenges and opportunities. blz.
141-156. in: JORDAN, A., Environmental Policy in the European Union. Actors, institutions & processes.
Londen, Earthscan Publications Limited, 2002, 354 blz.


Commissie, die door de diverse belangengroepen als alternatieve fora worden
beschouwd die kunnen worden uitgebuit.41

In dezelfde zin, gaan we er dus van uit dat er achter het ‘beleidsnetwerk’-concept,
een geïnstitutionaliseerde relatie schuil gaat tussen bepaalde belangengroepen en
beleidsmakers binnen bepaalde beleids- en subdomeinen in het besluitvormings-
proces.42 Al naargelang het beleidsdomein dat ter sprake komt, varieert de
samenstelling en openheid van de relevante beleidsnetwerken en worden ze met
diverse ‘duw- en trekkrachten’ geconfronteerd die afkomstig zijn vanuit het ruimere
belangenveld. Deze krachten zijn van invloed op de verschillende interacties en
bepalen als dusdanig ook de evolutie van het beleid: “The power of institutions is not
restricted to shape the “logic of influences” […] Institutions offer constitutive and
regulative rules that contribute to the very constitution of actors, prescribe behavioural
roles, constrain activities and shape expectations”.43 Ook hiervoor vinden we een zekere
bewijslast terug in het REACH-dossier. Zo lokte de steun die de ‘White Paper on
Chemicals’ genoot bij de Raad van Ministers en het Europese Parlement, enerzijds
verzet uit bij de chemische industrie die de economische repercussies of risico’s
aanhaalde, terwijl het aan de zijde van een amalgaam aan milieu- en
consumentenorganisaties tal van verwachtingen creëerde. Het REACH-dossier,
bracht daarbij een ware mobilisatie en polarisering in ‘advocacy’ coalities teweeg
tussen de voor- en tegenstanders die zich vaak op een agressieve wijze en met
wisselend succes wisten te manifesteren binnen de relevante beleidsnetwerken in
het beleidsproces.44

41 PETERSON, J. en BONBERG, E., Decision making in the European Union. Basingstoke, Palgrave,
1999, blz. 190-191.
42 WARD, S. en WILLIAMS, R., From Hierarchy to Networks? Sub-central Government and EU
Urban Environment Policy. Journal of Common Market Studies 35:2, 1997, blz. 442.
44 SCHÖRLING, I. en LIND, L., REACH - The Only Planet Guide to the Secrets of Chemicals Policy in the
EU. What Happened and Why? Brussel, 2004, blz. 71-101.


2.3.1.2 ‘Access’ en ‘voice’: politisering als strategie

Met het bovenstaande citaat in het achterhoofd, kan er dus worden gesteld dat het
niet langer volstaat om de voor de belangengroepen ter beschikking staande ‘voice’-
en/of ‘access’-strategieën op een geïsoleerde wijze te bekijken. We gaan hier met
andere woorden uit van de hypothese dat er een band is tussen de institutionele
setting, de privileges die belangengroepen verkrijgen op de diverse niveaus en de
strategische keuzes die ze (met de hun ter beschikking staande middelen) maken.45

Seeking Access

Voice INTEREST

Gaining Access

Figuur 4: politieke opportuniteitsstructuren en de strategische keuze van een belangengroep.46

De mogelijkheid om de ‘politieke opportuniteiten’ (toegang tot netwerken,
subsidies,…) uit te buiten, heeft met andere woorden een bepalende invloed op de
keuze voor het nastreven van mobilisatie-, media- en lobbystrategieën.47 Zodoende,
zien we dat belangengroepen die binnen de relevante beleidsnetwerken zitten, hun
positie trachten veilig te stellen en/of aan territoriumuitbreiding trachten te doen,
terwijl outsiders er alles aan zullen doen om de zaak te politiseren. Zoals reeds
eerder tot uitdrukking is gekomen, is dit het geval voor het Europees milieubeleid
dat met zijn vele aanknopingspunten met tal van economisch gevoelige
beleidsdomeinen – zoals landbouw, industrie, competitiviteit,… – geplaatst kan
worden in een sterk gepolitiseerde context waarbinnen zich een zeer uiteenlopend

45 BINDERKRANTZ, A., op.cit., blz. 696.; BEYERS, J., op.cit., 36 blz.
46 BEYERS, J., op.cit., blz. 32.
47 HILSON, C., New Social Movements: the role of legal opportunity. Journal of European Public Policy
9:2, 2002, blz. 239.


aantal belangengroepen profileren.48 Afhankelijk van de mate waarin men als
belangengroep of -sector geïntegreerd is in de bestaande beleidsnetwerken, zien we
dat ze belang heeft bij een politisering die van invloed is op de vorming van
nieuwe en samenstelling van de reeds bestaande beleidsnetwerken: “If an issue area
attracts the attention from various actors, corporatist structures of policy-making become
less central, while other modes of influence attain increased importance”.49

Net als ‘Hirschman’ benaderen we de ter beschikking staande strategische keuzes
dus als een continuüm waarbij we kunnen stellen dat: “[…] outsider strategies are
becoming more widely used as interest groups operate in increasingly complex
environments […]. Even though insider strategies are generally seen as the more effective
[…], outsider strategies seem to be on the rise not only in use, but also in terms of
effectiveness […]”.50 Hierbij is het interessant om te wijzen op de variabiliteit van de
‘multi-level governance’-setting waarbij er wisselende gradaties zijn in de contacten
die belangengroepen weten te onderhouden met de Europese instellingen.51 Als
dusdanig, gaan we uit van een situatie waarbij:

(a) de heersende politieke breuklijnen, de samenstelling van beleidsnetwerken
tussen de bureaucratie, politici en belangengroepen beïnvloeden, terwijl;
(b) de institutionele structuur van de ‘overheid’, competitieve ‘advocacy’ coalities

genereert die zich rond die politieke breuklijnen mobiliseren.52

In dit opzicht zien we een complexe situatie opduiken waarbinnen we, als gevolg
van de steeds evoluerende (en vaak ongelijke) machtsverhoudingen op de

48 http://europe.eu.int/comm/dgs/environment/index_en.htm
49 Gecit. in: BINDERKRANTZ, A., op.cit., blz. 698.
BEYERS, J. en KERREMANS, B., op.cit., blz. 1126.
50 Gecit. in: Ibid., blz. 694.
51 Zodoende, is het mogelijk dat een bepaalde categorie aan belangengroepen zich op het ene niveau
weet te manifesteren in de relevante structuren, terwijl men op de andere niveaus men er maar
niet in slaagt om een machtsbalans te genereren.


verschillende beleidsniveaus, kenmerken terug vinden van een ‘zero-sum’, ‘positive-
sum’ en ‘variable-sum game’ tussen de diverse belangengroepen.53

2.3.2 Variabiliteit binnen de ‘multi-level governance’-setting: netwerkvorming
als strategische keuze

Gesteld dat de machtsbalans binnen de ‘multi-level governance’-setting erg variabel
is, er diverse machtsbestendige constructies kunnen worden waargenomen in het
lobbygebeuren en belangengroepen met een sterke oppositie worden
geconfronteerd, zien we dat ze zich hiertegen trachten in te dekken doorheen de
coördinatie van hun schaarse bronnen of: “the investment of resources by individuals or
organisations and the bringing together of these individuals or organisations in the
collective pursuit of a common interest, which may result in selective or collective
benefits”.54 Vandaar, zien we diverse types van collectieve actie (coalities,
bewegingen, clubs en associaties) ontstaan die variëren al naargelang hun duur-
zaamheid, de mate waarin de leden hun acties coördineren en de mate waarin de
doelstellingen hierbinnen worden gedeeld.55 Al naargelang het strijdpunt, ontstaan
er dus wisselende allianties die – afhankelijk van de uitkomst – een kortstondig of
permanent karakter kunnen vertonen en net als de bovenstaande beleidsnetwerken
als instituties worden beschouwd. Hoewel dit geen exclusiviteit is dat
voorbehouden blijft aan de civiele maatschappij, valt daarbij het web aan
netwerken op tussen de diverse nationale en Europees georiënteerde NGO’s binnen
de milieubeweging.56 Aansluitend bij Kohler-Koch, kan daarbij gewezen worden

53 SCHARPF, F. W., op.cit., blz. 72-89.
54 Gecit. in: GREENWOOD, J. en ASPINWALL, M., Collective action in the European Union. Interests
and the new politics of associability. London, Routledge, 1998, blz. 11.
HOJNACKI, M., Organized Interests’ Advocacy Behavior in Alliances. Political Research Quarterly
51:2, 1998, blz. 440.
55 SCHARPF, F., op.cit., blz. 54-58.
56 WEBSTER, R., What drives interest group collaboration at the EU level? Evidence from the
European environmental interest groups. European Integration online Papers 4(17), 2000, 22 blz.


op de adaptieve capaciteit waarover de diverse categorieën belangengroepen
beschikken: “[…] interest groups have adapted to the multi-layer character of the
European system by establishing organisations at all levels, building direct of contact to
supranational as well as to national political actors, and seeking access to get involved in all
relevant national, transnational and supernational networks”.57

In het zoeken naar een verklaring voor de vorming van allianties, vertrekt men van
de ‘homo economicus’-benadering waarin gesteld wordt dat de verschillende actoren
gekenmerkt worden door een aantal welomlijnde voorkeuren, de mogelijkheid om
rationele keuzes te maken en een eigenbelang als drijfveer voor het handelen.58 Dit
dient evenwel enigszins gerelativeerd te worden. Als gevolg van het feit dat de –
binnen deze collectieve organen aanwezige – belangengroepen moeilijk vat krijgen
over de mate waarin hun opponenten zich in het informele beleidsproces weten te
manifesteren, zien we een geïnstitutionaliseerd wantrouwen ontstaan waarbij
beslissingen in het lobbygebeuren dus niet met volledige kennis van zaken worden
genomen. Hierdoor is het aangewezen om binnen deze analyse te vertrekken van
een situatie van ‘gebonden rationaliteit’. Wanneer we geconfronteerd worden met een
door onzekerheden omgeven context van belangenbehartiging, zullen informatie-
kosten en percepties een belangrijke rol gaan spelen in de keuze van de strategieën
die – in de onderlinge concurrente met andere belangengroepen – moeten bijdragen
tot de realisatie van het door de desbetreffende belangengroep geprefereerde
beleid.59

57 Gecit. in: KOHLER-KOCH, B., op.cit., blz. 3.
TIMMER, V., Greenpeace be Nimble, Friends of the Earth be Quick: Agility, Adaptive Capacity
and the Organizational Effectiveness of International Nongovernmental Organizations. Paper
prepared to be presented at the 2005 Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental
Change, International Organisations and Global Environmental Governance. Berlijn/Potsdam, 2005, blz.
6.
(http://www.fu-berlin.de/ffu/akumwelt/bc2005)
58 BLOM-HANSEN, J., A ‘new institutional’ perspective on policy networks. Public Administration 75,
1997, blz. 674.; DE CLERCQ, M., Economie toegelicht. Apeldoorn, Garant, 2002, blz. 133.
59 OSTROM, E., op.cit., blz. 44-46. in: SABATIER, P. A., op.cit., 289 blz.


Belangengroepen ijveren er niet alleen naar zich op een rechtstreekse wijze te
verkopen bij de sleutelfiguren op diverse beleidsniveaus in het beleidsproces, ze
trachten eveneens op een indirecte wijze druk uit te oefenen – op de beleidsmakers
en de concurrerende belangengroepen – door de zaak te politiseren doorheen de
media en de mobilisatie van de bevolking: “The combination of multiple channels of
access is mandatory, because, in the course of the policy-making cycle, the arena changes
from one level of government to the other and because European decision-making still is a
mix of intergovernmental and supranational bargaining”.60 In dezelfde zin, gaan we dus
uit van de hypothese dat de diversificatie binnen de beleidsnetwerken, gerelateerd
is aan de mate waarin de dominante politieke breuklijnen worden uitgedaagd en
de desbetreffende materie, gepolitiseerd geraakt.61

Als er al sprake is van een tendens tot het vormen van outputgeoriënteerde en
gesloten – neocorporatistische – beleidsnetwerken voor bepaalde issues, dan zal de
civiele maatschappij deze tendens trachten te counteren door zich te wenden tot de
alternatieve ‘media- en mobilisatiestrategieën’.62 Sprekend zijn daarbij de
inspanningen die worden getroffen door politieke systemen om de inputlegitimiteit
te vergroten door de positie van de civiele maatschappij in het besluitvormings-
proces te verstevigen. Op vlak van milieu kan hierbij concreet worden verwezen
naar de ‘governance’-poging om de civiele maatschappij dichter bij de milieu-
besluitvorming te betrekken doorheen de implementatie van de basisprincipes uit
de ‘Convention on Access to Information, Public Participation in Desicion-making and
Access to Justice in Environmental Matters’.63

60 Gecit. in: KOHLER-KOCH, B., op.cit., blz. 3-4.
62 Dit kan zowel gaan om het aanwenden van de conventionele media, als om de nieuwe media (zoals internet)
die voor heel wat belangengroepen (zoals de milieubeweging) een nieuwe factor voor mobilisering werd.
CARROL, W. K. en HACKETT, R. A., Democratic media activism through the lense of social
movement theory. Media, Culture & Society 28(1), 2006, blz. 83-104.
63 CONVENTION on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to
Justice in Environmental Matters. Aarhus, 1998, 25 blz.


2.4 Politieke opportuniteitsstructuren waarlangs beleidsnetwerken tot stand
komen binnen het Europese besluitvormingsproces

Met het bovenstaande in het achterhoofd, stelt zich de vraag, waar de specifieke
beleidsnetwerken nu eigenlijk tot stand komen en welke de ‘access’-kanalen zijn die
de diverse belangengroepen nastreven. Vanuit de vaststelling dat de wijze waarop
het politieke systeem gestructureerd is een impact heeft op het lobbygebeuren, valt
de impact op die de gewijzigde institutionele machtsverhoudingen hebben op de
focus van de diverse belangengroepen.64

2.4.1 De gewijzigde machtsbalans in het voordeel van het Europese Parlement

Kijken we naar de gewijzigde machtsbalans, dan dient hierbij gewezen te worden
op de gestage toename aan machtsbronnen waarover het Europese Parlement (EP)
kan beschikken: “In the process of EU legislation, the EP has acquired a gradually
stronger position: from mere advisory (consultation) to also ammendment powers (co-
operation) under the 1987 SEA and to veto powers (codicision) under the 1993 Maastricht
Treaty; and through the 1999 Amsterdam Treaty co-operation became part of the
codecision”.65 Ondanks dat de eigenlijke invloed die het EP weet uit te oefenen geen
constant gegeven is, bracht de introductie van de medebeslissingsprocedure (art.
251) een trendbreuk teweeg in de relatie tussen het Europees Parlement (EP) en de
diverse belangengroepen.66 Deze vaststelling valt niet alleen te verklaren vanuit de
overweging dat het niet langer volstaat om zich enkel te richten tot de Europese
Commissie die voortaan rekening diende te houden met het EP [en de Raad van

64 COM(2002) 704 FINAL, op.cit., blz. 7.; GREENWOOD, J., Interest Representation in the European
Union. Basingstoke, Palgrave, 2003, blz. 29.
65 Gecit. in: VAN SCHENDELEN, R., Machiavelli in Brussels: the art of lobbying the EU. Amsterdam,
Amsterdam University Press, 2002 , blz. 57.
66 EUROPEAN PARLIAMENT, op.cit., blz. 33.; GECONSOLIDEERDE VERSIE VAN HET
VERDRAG tot oprichting van de Europese Gemeenschap (02/C 325/33), 2002.; KREPPEL, A.,
What Affects the European Parliament’s Legislative Influence? An Anlysis of the Success of the EP
Amendments. Journal of Common Market Studies 37:2, 1999, blz. 532-534.


Ministers] bij het uitschrijven van een voorstel, het Parlement staat ook open voor
de informatie en expertise van lobbygroepen bij het onderzoeken en amenderen
van een gegeven Commissievoorstel.67 Het EP komt daarbij in het blikveld van de
diverse belangengroepen van zodra de relevante parlementaire commissie/
rapporteur is aangeduid die zich over het voorstel gaat buigen en de discussies
worden opgevoerd tussen de diverse politieke fracties. De focus komt met andere
woorden te liggen op het vormen van beleidsnetwerken met de sleutelfiguren
binnen het EP, nl. de rapporteur, het administratieve personeel dat aan de
parlementaire commissie verbonden is en de schaduwrapporteurs die er over
moeten waken dat rapporteur voldoende rekening houdt met de fractie-
standpunten bij het uitschrijven van amendementen: “The rapporteur and the
Committee Chair are the main gatekeepers in forming the opinion of the EP. For a Member,
the position within a Committee is even more important than the position within a political
group or his/her reputation within the parliament”.68

2.4.1.1 Interinstitutioneel getouwtrek

Een interessant gegeven binnen het lobbygebeuren, zijn die situaties waarbij er
meerdere parlementaire commissies de leiding over een bepaald dossier naar zich
toe trachten te trekken.69 Met betrekking tot REACH, zien we een getouwtrek
tussen diverse parlementaire commissies ontstaan. Hoewel de machtsbalans in het
voordeel van de milieucommissie overhelt, dient er te worden opgemerkt dat er
binnen het EP een blijvend compromis noodzakelijk blijft tussen deze
parlementaire commissie, de commissie Industrie, onderzoek en Energie, en de
commissie Interne Markt en Consumentenbescherming.70 Naarmate er meer

67 BOUWEN, P., A Theoretical and Emperical Study of Corporate Lobbying in the European
Parliament. European Integration online Papers 7(11), 2003, blz. 4.
(http://eiop.or.at/eiop.texte/2003-011a.htm)
68 Gecit. in: EUROPEAN PARLIAMENT, op.cit., blz. 33.
69 VOS, H., op.cit., blz. 42.
70 SCHÖRLING, I. en LIND, L., op.cit., blz. 101.
http://www.europarl.eu/oeil/index

Beleidsnetwerken in een systeem van Multi-Level Governance: "De rol van NGO\'s in het Europees Milieubeleid."

Beleidsnetwerken in een systeem van Multi-Level Governance: "De rol van NGO\'s in het Europees Milieubeleid."

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Beleidsnetwerken in een systeem van Multi-Level Governance: "De rol van NGO\'s in het Europees Milieubeleid."

Similar to Beleidsnetwerken in een systeem van Multi-Level Governance: "De rol van NGO\'s in het Europees Milieubeleid." (20)